大气 污染 防治 法 亟 须 修改 ( 新 视野 )     
　 　 大气 污染 。       　 　 　 向远琼 摄 
　 　 法律 是 治理 大气 污染 的 有力 武器 之一 。 我国 1987年 出台 的 《 中华人民共和国 大气 污染 防治 法 》 最近 一 次 修改 是 2000年 ， 至今 已 达 13 年 之 久 ， 相关 规定 明显 滞后 。 恰 逢 世界 环境 日 ， 本报 关注 大气 污染 问题 ， 呼吁 尽快 修改 大气 污染 防治 法 。 
　 　 
　 　 大气 污染 渐 严重 
　 　 现行 法律 多 不足 
　 　 从 去年 冬季 绵延 到 今年 春季 ， 全国 有 30 个 省 （ 区 、 市 ） 先后 出现 不同 程度 的 雾 霾 天气 ， 北京 的 空气 污染 指数 更 是 再三 爆 表 。 据 国家 气象局 发布 的 数据 显示 ， 今年 春季 中国 内地 平均 雾 霾 日数 为 12.1 天 ， 较 常年 同期 偏 多 4.3 天 ， 为 1961年 以来 历史 同期 最 多 。 北京市 雾 霾 日数 46 天 ， 较 常年 同期 （ 7.1 天 ） 偏 多 5.5 倍 ， 为 近 60年 最 多 。 
　 　 环保 部 数据 显示 ， 长 时间 、 大 范围 的 雾 霾 天气 ， 影响 全国 17 个 省 （ 市 、 区 ） ， 约 占 国土 面积 的 1 / 4 ， 受 影响 人口 达 6亿 。 目前 ， 我国 仍 有 约 70% 的 城市 不 能 达到 新 的 环境 空气 质量 标准 。 这 不 禁 让 人们 质疑 ： 大气 污染 防治 法 管用 吗 ？ 
　 　 制定 于 1987年 的 大气 污染 防治 法 ， 先后 在 1995年 、 2000年 经历 两 次 修改 。 2006年 后 又 进入 修改 程序 ， 但 修改 草案 稿 于 2010年1月 由 环保 部 报 国务院 法制办 后 ， 一直 处于 “ 排 期 ” 状态 。 用 13 年 前 修改 的 法律 治理 当下 的 大气 污染 ， 已 明显 不合时宜 。 
　 　 不少 专家 认为 ， 大气 污染 防治 法 没有 明确 规定 政府 关于 保护 大气 环境 的 责任 ， 政府 防治 大气 污染 的 指标 也 不 明确 ， 导致 大多数 地方 政府 优先 发展 经济 ， “ 先 污染 、 后 治理 ” 的 现象 时有发生 。 同时 ， 大气 污染 防治 法 规定 的 处罚 力度 较 轻 ， 最 高额 也 仅 为 十万 元 以下 ， 难以 起 到 遏制 环境 违法 行为 的 效果 。 
　 　 “ 条款 过时 了 。 ” 中国 人民 大学 教授 、 环境 资源法 教研室 主任 周珂 说 ， “ 现有 法律 规定 ， 二氧化硫 、 大 的 颗粒物 、 PM10 、 燃煤 、 酸雨 等 是 重点 防 控 对象 。 但是 ， 在 现实 生活 中 ， PM2.5 、 氮氧化物 、 扬尘 ， 已经 成为 新 的 污染物 控制 的 重点 ， 这些 在 现有 法律 中 体现 不 多 。 ” 
　 　 曾 参与 大气 污染 防治 法 修改 的 中国 社会 科学院 研究员 常纪文 也 认为 ， 现行 法律 的 一些 规定 不再 适合 当下 的 环境 状况 ， “ 比如 ， 没有 预计 到 现在 的 工业 污染 会 这 么 严重 ； 再 如 ， 重视 的 是 个体 企业 的 大气 污染 防治 ， 但 目前 区域性 污染 已经 成为 一个 很 突出 的 问题 。 ” 
　 　 各地 出 招 治 大气 
　 　 国外 经验 可 借鉴 
　 　 面对 日渐 严峻 的 大气 污染 ， 环保 部 以及 我国 不少 省 市 已 出台 了 治理 大气 污染 的 政策 法规 。 
　 　 目前 ， 环保 部 正在 牵头 制定 大气 污染 防治 计划 ， 预计 年 内 颁布 。 针对 PM2.5 的 治理 ， 环保 部 已经 在 今年 3月 发布 了 《 关于 执行 大气 污染物 特别 排放 限制 的 公告 》 ， 对 全国 47 个 地级 以上 城市 的 火电 、 钢铁 、 石化 、 水泥 、 有色 、 化工 等 六 大 重 污染 行业 ， 实行 大气 污染物 的 特别 排放 限制 ， 特别 排放 的 标准 比 法定 的 排放 标准 要 严 得 多 。 
　 　 据 报道 ， 受 雾 霾 影响 较为 严重 的 北京 ， 今年 6月 底 之前 将 完成 《 北京市 大气 污染 防治 条例 （ 送审稿 ） 》 ， 并 上报 北京市人大常委会 审议 ， 年内 有望 出台 。 按照 条例 草案 的 要求 ， 在 大气 受到 严重 污染 、 可能 发生 危害 人体 健康 和 安全 的 紧急 情况 下 ， 市政府 应当 及时 发布 大气 污染 公告 ， 采取 强制性 应急 措施 ， 如 按照 车辆 的 排放 水平 、 使用 年限 或者 车型 在 一定 区域 内 采取 限制 机动车 行驶 的 机动车 交通 管制 措施 。 
　 　 陕西省 也 于 今年 5月 发布 了 《 陕西省 “ 治 污 降 霾 保卫 蓝天 ” 行动 计划 （ 2013年 ） 》 。 相 较 于 过去 以 蓝天 数 为 考核 指标 ， 此次 行动 计划 将 二氧化硫 、 二 氧化 氮 、 降 尘 、 PM10 和 PM2.5 五 项 污染物 浓度 的 下降 幅度 作为 考核 指标 ， 更加 细化 和 明确 。 该 计划 共 涉及 三 大 类 任务 ： 集中 治理 百 余 家 燃煤 企业 污染 问题 ； 加强 机动车 污染 防治 工作 ； 加大 城市 大气 综合 整治 工作 力度 。 
　 　 对于 地方 出台 政策 法规 治理 大气 污染 的 做法 ， 周珂 认为 这 是 一 种 行之有效 的 方式 ， “ 由 各 地方 出台 政策 法规 治理 大气 污染 ， 可以 为 国家 层面 修改 大气 污染 防治 法 提供 参考 。 ” 
　 　 国外 经验 同样 可以 借鉴 。 据 了解 ， 日本 的 大气 环境 法 比较 具体 明确 ， 可操作性 强 。 之所以 如此 ， 一个 重要 原因 是 日本 的 大气 环境 立法 走 的 是 自下而上 的 路线 ， 先 有 地方 立法 ， 之后 在 地方 立法 的 经验 基础 上 ， 形成 国家 立法 。 
　 　 周珂 建议 ， 我国 可以 学习 国外 的 先进 经验 ， 在 一些 重点 省市 治理 大气 污染 的 成功 经验 基础 上 ， 推动 全国性 的 立法 ， 出台 全国性 的 大气 污染 防治 措施 ， 是 一 种 比较 顺畅 的 机制 。 
　 　 修 法 应当 避 误区 
　 　 单行 条例 可 先行 
　 　 毫无疑问 ， 大气 污染 防治 法 应当 与 时 俱 进 ， 尽快 修改 。 
　 　 当前 ， 修 法 之所以 速度 迟缓 ， 效果 不 佳 ， 一个 重要 原因 就 在于 有关 部门 为了 消除 经济 部门 的 反对 ， 往往 小修 、 小 补 或者 迁就 ， 并 没有 在 框架 上 作出 较 大 的 调整 ， 希望 通过 这种 方式 获得 改 比 不 改 好 的 效果 。 
　 　 为此 ， 专家 认为 ， 修 法 一定 要 下决心 、 出 实招 、 在 全 社会 范围 内 形成 共识 。 而 这个 共识 的 前提 是 ， 有些 地方 已经 实施 了 该 治理 方式 并且 取得 了 不错 的 效果 。 
　 　 “ 在 修 法 过程 中 ， 我们 应该 避免 一些 误区 。 ” 周珂 指出 ， 国家 层面 的 立法 应当 明确 其 关注 的 领域 。 “ 现有 法律 的 一 大 问题 是 什 么 都 想 管 ， 但 往往 什 么 都 难 管 好 。 从 国外 的 立法 经验 来 看 ， 譬如 美国 的 《 清洁 空气 法 》 ， 主要 确定 空气 质量 标准 和 基本 原则 。 国家 立法 就 应该 立足 于 宏观 把握 ， 具体 问题 则 由 地方 立法 来 解决 。 ” 
　 　 对于 地方 立法 治理 大气 污染 而言 ， 各地 也 应该 突破 一些 陈旧 、 错误 的 观念 。 比如 ， 人们 往往 对 我国 立法 有 一些 错误 理解 ， 认为 国家 立法 没有 的 ， 地方 就 不 能 规定 。 
　 　 “ 的确 ， 在 大多数 情况 下 是 这样 的 ， 但 在 环境 领域 不 是 。 国家 立法 没有 的 ， 地方 立法 可以 有 ； 国家标准 定 得 低 的 ， 地方 标准 可以 高 ， 这些 都 可以 突破 ， 况且 我国 环境 保护法 本身 就 有 这 方面 的 专门 规定 。 ” 周珂 说 ， 在 今后 的 大气 污染 防治 立法 中 ， 应当 赋予 地方 更 多 的 权限 ， 国家 立法 应当 为 地方 或 区域 立法 提供 基础 和 必要 的 保障 机制 。 
　 　 此外 ， 大气 污染 防治 法 重视 对 现有 设备 污染源 的 控制 ， 而 忽视 对 新 污染源 的 控制 。 虽然 我国 近年来 出台 了 环境 影响 评价 区域 限 批 、 流域 限 批 制度 ， 这些 制度 也 控制 了 新 污染源 ， 但 实际上 保护 了 老 污染源 。 因此 ， 专家 认为 ， 应 将 控制 新 污染源 制度 与 淘汰 落后 设备 制度 结合 起来 ， 共同 治理 大气 污染 。 
　 　 常纪文 则 建议 ， 将 区域 污染 联防 联控 写 进 现有 法律 。 区域性 污染 是 我国 许多 地区 面临 的 共同 问题 ， 以 北京 为 例 ， 北京 PM2.5 主要 污染物 有 一部分 来源于 邻近 区域 。 这种 情况 下 ， 如果 不 在 联系 紧密 的 省市 之间 实行 联防 联控 ， 大气 污染 的 问题 就 难以 解决 。 
　 　 “ 其实 ， 早 在 2008年 奥运会 期间 ， 在 国家 统一 指挥 下 ， 北京 及 周边 兄弟 省市 采取 区域 联防 联控 ， 取得 了 良好 效果 。 ” 常 纪 文说 ， 可见 ， 如果 联防 联控 制度 能够 得到 法律 的 确认 ， 如果 制定 了 区域 大气 污染 防治 工作 的 整体 规划 ， 这 将 有助于 建立 区域 联防 联控 的 长效 机制 ， 在 更 广 范围 内 取得 较 好 的 治理 效果 。 
　 　 周珂 建议 ， 可以 细化 一些 具体 制度 ， 通过 制定 单行 条例 来 解决 问题 。 例如 ， 以前 我国 经济 不 是 很 发达 ， 移动 污染物 排放 源 （ 机动车 、 船 、 飞机 等 ） 带来 的 污染 也 不 是 很 严重 。 现在 ， 尤其 是 在 北京 、 上海 等 大 城市 ， 移动 污染物 排放 源 的 污染 日趋 严重 ， 可以 通过 制定 单行 条例 或 地方 立法 的 方式 ， 控制 移动 污染物 排放 源 。
